Cải cách chính sách BHXH: Lịch sử và cập nhật tính thời đại
40 lượt
Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 7 (Khóa XII) ngày 23/5/2018 đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH ở Việt Nam. Câu hỏi đặt ra là tại sao lại phải cải cách chính sách BHXH. Để trả lời câu hỏi này, chúng ta cần đi từ lịch sử và cập nhật tính thời đại.

Ảnh minh họa.

Nhìn lại lịch sử


Chính sách BHXH luôn là một trong những chính sách quan trọng trong hệ thống chính sách xã hội (CSXH) nói chung và là chính sách cốt lõi của hệ thống chính sách an sinh xã hội (ASXH) của bất kỳ quốc gia nào, hệ thống xã hội nào. Trở lại lịch sử, BHXH đã ra đời và phát triển hàng trăm năm nay với nhiều mô hình, nhiều cách thức thực hiện khác nhau trên thế giới. Để có được các mô hình BHXH đa dạng và phong phú như ngày nay, các nhà lý luận, các nhà quản lý đã tốn khá nhiều công sức và thời gian để nghiên cứu và tổng kết thực tiễn. Không thể không kể đến sự đấu tranh của giai cấp công nhân và người lao động trên toàn thế giới để có được BHXH như ngày hôm nay. Chính sách BHXH ra đời xuất phát từ nhu cầu thực tiễn phát triển KT-XH thời kỳ cách mạng công nghiệp và từ phong trào đấu tranh của giai cấp công nhân. Giai cấp công nhân là giai cấp làm thuê cho giới chủ và được giới chủ trả công lao động. Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu của công nghiệp hóa, người lao động bị bóc lột tàn bạo và bị đối xử không công bằng. Giờ làm việc của họ thường bị kéo dài, cường độ lao động rất cao nhưng tiền công được trả rất thấp. Hiện tượng ốm đau, tai nạn lao động xảy ra phổ biến. Và với tiền công được trả đó họ không thể đảm bảo cuộc sống của mình cũng như gia đình mình. Thêm vào đó, Nhà nước cũng như giới chủ không hề quan tâm hay giúp đỡ họ. Đứng trước tình hình đó một mặt giai cấp công nhân đã liên kết lại với nhau để tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau; lập ra các quỹ cứu trợ người ốm, người bị tai nạn; lập các tổ chức tương tế và vận động mọi người tham gia; mặt khác giai cấp công nhân đã đoàn kết, đấu tranh với giới chủ đòi tăng lương giảm giờ làm và đảm bảo thu nhập trước những tai nạn rủi ro xảy ra. Trước mâu thuẫn lợi ích ngày càng sâu sắc giữa chủ và thợ, Nhà nước đã phải đứng ra can thiệp và điều hòa mâu thuẫn. Sự can thiệp này một mặt làm tăng vai trò của Nhà nước, mặt khác buộc cả giới chủ và giới thợ phải có trách nhiệm (giới chủ có trách nhiệm đối với người lao động thuê mướn, người lao động phải có trách nhiệm với chính mình) thông qua việc đóng góp một khoản tiền nhất định hàng tháng vào một quỹ chung do nhà nước quản lý. Nhận thức được lợi ích của việc này nên cả giới chủ và thợ đều tham gia. Ngoài nguồn đóng góp của giới chủ, thợ để hình thành quỹ còn có sự tham gia đóng góp bổ sung từ ngân sách Nhà nước khi cần thiết.


Nguồn quỹ này nhằm đảm bảo đời sống cho người lao động khi không may gặp phải những biến cố bất lợi. Chính nhờ những mối quan hệ ràng buộc đó mà rủi ro, bất lợi của người lao động được dàn trải, cuộc sống của người lao động và gia đình họ ngày càng được đảm bảo ổn định. Giới chủ cũng thấy mình có lợi và được bảo vệ, sản xuất kinh doanh diễn ra bình thường, tránh được những xáo trộn không cần thiết. Vì vậy, nguồn quỹ tiền tệ tập trung được thiết lập ngày càng lớn và nhanh chóng. Khả năng giải quyết các phát sinh lớn của quỹ ngày càng đảm bảo. Đó chính là nguồn gốc sự ra đời của BHXH và của quỹ BHXH.


Về mặt chính sách, BHXH chính thức ra đời từ năm 1838 dưới thời Tể Tướng Bismark. Ban đầu chính sách BHXH chỉ có chế độ trợ cấp TNLĐ và BNN sau đó bổ sung trợ cấp ốm đau (năm 1865). Tuy nhiên, để có tính pháp lý cao thì phải đến năm 1883, đạo luật về BHXH mới được ban hành. Đây có thể coi là văn bản pháp luật đầu tiên về BHXH trên thế giới. Như vậy, kể từ khi có chính sách BHXH đến khi có được đạo luật cơ bản về BHXH, nước Đức (nước Phổ cũ) đã phải mất gần nửa thế kỷ (45 năm) với nhiều thay đổi, sự phát triển KT-XH của nước Đức.


Để có được đạo luật đầu tiên này, giai cấp công nhân và người lao động Đức cũng đã trải qua gần nửa thế kỷ đấu tranh không mệt mỏi đòi quyền được “bảo vệ về thu nhập” trước những biến cố, những rủi ro trong lao động sản xuất. Cho đến nay, như đã biết hầu hết các nước trên thế giới đều đã có chính sách BHXH ở các cấp độ khác nhau và đều có các quy định pháp luật (Luật, sắc luật, đạo luật) về BHXH. Các chính sách, các quy định pháp luật này cũng thường xuyên được sửa đổi, điều chỉnh phù hợp với điều kiện KT-XH của từng quốc gia và xu hướng thế giới


Tính cập nhật thời đại


Sau Đức, nhiều nước châu Âu cũng cho ra đời các Đạo luật BHXH của mình. Đến đầu thế kỷ XX, BHXH đã mở rộng ra nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước Mỹ La Tinh, Hoa Kỳ, Canađa và một số nước khác. Ở Mỹ đạo luật đầu tiên lại không phải là đạo Luật về BHXH mà về ASXH (Social Security Act 1935), trong đó BHXH là nòng cốt, ngoài ra còn có các chế độ phúc lợi khác như trợ cấp dưỡng lão, trợ cấp tàn tật, phúc lợi y tế… dần dần các chế độ được bổ sung và điều chỉnh để phù hợp với sự phát triển KT-XH của nước Mỹ như trợ cấp thất nghiệp, bảo hiểm việc làm, phúc lợi phụ nữ và trẻ em.


Tính BHXH được mở rộng và nâng tầm lên tầm quốc tế và thời đại. Ngày 10/12/1948, Đại hội đồng Liên hiệp quốc ra Tuyên ngôn nhân quyền trong đó có đoạn: “Với tư cách là một thành viên của xã hội, ai cũng có quyền được hưởng an sinh xã hội, cũng như có quyền đòi được hưởng những quyền kinh tế, xã hội và văn hoá cần thiết cho nhân phẩm và sự tự do phát huy cá tính của mình, nhờ những nỗ lực quốc gia, sự hợp tác quốc tế, và theo cách tổ chức cùng tài nguyên của quốc gia” (Điều 22). Như vậy, từ khái niệm BHXH, đã phát triển thành khái niệm ASXH và được quốc tế hóa thông qua trong Tuyên ngôn về nhân quyền của Liên hợp quốc. Để cụ thể hóa quyền này, ngày 25/6/1952, Hội nghị toàn thể của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) đã thông qua Công ước số 102 (Công ước về các tiêu chuẩn tối thiểu của ASXH). Nội dung công ước được tập hợp từ các chế độ và các vấn đề ASXH đã có và thực hiện ở một số nước trên thế giới trước đó. Xin lưu ý rằng công ước đó mang tên là các tiêu chuẩn tối thiểu về ASXH (theo nghĩa Social Security) chứ không phải là về BHXH (theo nghĩa của từ Social Insurance), trong đó BHXH cũng được coi là nòng cốt, bao gồm các chế độ BHXH. Chính sự “hai trong một” này mà cả trong học thuật cũng như trong thực tiễn, đôi khi bàn đến hệ thống BHXH thì thường dùng từ ASXH còn khi bàn đến các chế độ cụ thể thì thường dùng từ BHXH và cũng vì lẽ đó, cũng hay tạo ra sự nhầm lẫn trong nhận thức và trong thực tế. Trong Công ước 102 này, quy định ASXH là một hệ thống gồm 3 tầng cơ bản:


- Tầng 1: Là cơ sở để áp dụng cho mọi thành viên trong xã hội, trong đó chủ yếu là những người nghèo và cho những người có thu nhập thấp. Các đối tượng này được Nhà nước bảo hộ và phần đông trong số họ không có khả năng tham gia đóng BHXH, nhưng rất cần hưởng trợ cấp trong cuộc sống khi phát sinh nhu cầu. Vì vậy, tầng này được gọi là “tầng lưới an toàn” và được thực hiện thông qua cơ chế thuế quốc gia.


- Tầng 2: Dành cho đối tượng làm công ăn lương, có quan hệ lao động. Đây là đối tượng bắt buộc gồm: công nhân viên chức Nhà nước, người lao động ở các thành phần kinh tế. Tài chính chi trả lấy từ nguồn thu từ nguồn tài trợ đóng góp của giới chủ và  thợ, và có thể có sự hỗ trợ của Nhà nước. Đây chính là tầng BHXH trong ASXH, thông qua cơ chế đóng góp và hình thành một quỹ chung, nằm ngoài ngân sách nhà nước.


- Tầng 3: Là tầng BHXH tự nguyện dành cho đối tượng có nhu cầu tham gia BHXH nhưng không thuộc đối tượng tham gia bắt buộc và những người đã tham gia nhưng muốn được tiêu chuẩn cao hơn mức tiêu chuẩn bắt buộc. Đây cũng là cơ chế đóng - hưởng, nhưng là cơ chế tự nguyện, theo các khung quy định của nhà nước.


Như vậy, cách hiểu đa tầng ở đây là đa tầng của hệ thống ASXH, chứ không phải của hệ thống BHXH, mặc dù có nhiều nội dung trùng, lấn. Điều này cũng cho thấy sự phát triển của BHXH, hướng dần tới mục tiêu ASXH.


Để hiểu rõ hơn, hiện nay trong phân loại chính sách ASXH người ta phân ra ba loại (i) Những chính sách, chương trình phòng ngừa rủi ro; (ii) Những chính sách, chương trình giảm thiểu rủi ro và (iii) những chính sách, chương trình khắc phục rủi ro.


Còn khi bàn về các trụ cột của hệ thống ASXH (Hệ thống chứ không phải chính sách ASXH) thì người ta thường phân ra ba trụ cột cơ bản là: (i) BHXH (bao hàm cả BHYT); (ii) Trợ giúp xã hội (bao gồm cả cứu trợ xã hội) và (iii) Cơ chế tùy nghi/tùy biến (bao gồm các dịch vụ ASXH, trợ cấp từ quỹ công cộng; các chế độ bảo vệ của chủ SDLĐ…).

Sau Công ước số 102 đến nay hầu hết các nước ở châu Á, châu Phi và châu Mỹ La Tinh đều xây dựng cho mình một hệ thống BHXH phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; phù hợp với tương quan lực lượng giữa giới chủ và giới thợ và phù hợp với thể chế chính trị trong mỗi thời kỳ ở từng nước. Cũng sau công ước 102, một loạt các công ước quốc tế khác nhằm bổ sung, hoàn thiện và cụ thể hóa các vấn đề liên quan đến BHXH, như:

- Công ước số 111 (năm 1985), đề cập đến vấn đề việc làm và thất nghiệp, chống phân biệt đối xử giữa những người lao động có màu da, tôn giáo và chủng tộc khác nhau.

- Công ước số 128 (1967) đề cập về về trợ cấp tàn tật, tuổi già và tiền tuất.
- Công ước số 156 (1981) đã khuyến cáo các vấn đề về người lao động và trách nhiệm gia đình.
- Công ước số 158 (1982), quy định trách nhiệm của giới chủ khi sa thải người lao động…

Có thể nói, những Công ước quốc tế trên là cơ sở để các nước không ngừng hoàn thiện chính sách BHXH của mình trong những điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội cụ thể và ngày càng hướng tới mục tiêu ASXH hơn.


Và ở Việt Nam


Ở Việt Nam, BHXH đã có nền móng dưới thời phong kiến Pháp thuộc. Sau Cách mạng tháng 8 thành công, trên cơ sở Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ đã ban hành một loạt các sắc lệnh quy định về các chế độ trợ cấp ốm đau, tai nạn, hưu trí cho công nhân viên chức Nhà nước (Sắc lệnh 29/SL ngày 12/3/1947; Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 và Sắc lệnh 77/SL ngày 22/5/1950). Cơ sở pháp lý tiếp theo của BHXH được thể hiện trong Hiến pháp năm 1959. Hiến pháp năm 1959 của nước ta đã thừa nhận công nhân viên chức có quyền được trợ cấp BHXH. Quyền này được cụ thể hóa trong Điều lệ tạm thời về BHXH đối với công nhân viên chức Nhà nước, ban hành kèm theo Nghị định 218/CP ngày 27/12/1961 và Điều lệ đãi ngộ quân nhân ban hành kèm theo Nghị định 161/CP ngày 30/10/1964 của Chính phủ. Đây có thể coi là hai văn bản pháp luật đầu tiên của Việt Nam quy định về chính sách BHXH. Suốt trong những năm tháng kháng chiến chống xâm lược, chính sách BHXH nước ta đã góp phần ổn định về mặt thu nhập, ổn định cuộc sống cho công nhân viên chức, quân nhân và gia đình họ, góp phần rất lớn trong việc động viên sức người sức của cho thắng lợi của cuộc kháng chiến chống xâm lược thống nhất đất nước.


Từ năm 1986, Việt Nam tiến hành cải cách kinh tế và chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, sự thay đổi mới về cơ chế kinh tế đòi hỏi có những thay đổi tương ứng về chính sách xã hội nói chung và chính sách BHXH nói riêng. Hiến pháp năm 1992 đã nêu rõ: “Nhà nước thực hiện chế độ BHXH đối với công chức nhà nước và người làm công ăn lương, khuyến khích phát triển các hình thức BHXH khác đối với người lao động”. Trong văn kiện Đại hội VII của Đảng cộng sản Việt Nam cũng đã chỉ rõ, cần đổi mới chính sách BHXH theo hướng mọi người lao động và các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế đều có nghĩa vụ đóng góp BHXH, thống nhất tách quỹ BHXH ra khỏi ngân sách. Tiếp đến Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII cũng đã nêu lên “Mở rộng chế độ BHXH đối với người lao động thuộc các thành phần kinh tế”. Các Đại hội tiếp theo của Đảng cũng đều đề cập đến vấn đề BHXH và đã đưa các nội dung về ASXH vào trong các nghị quyết của Đảng. Như vậy, các văn bản trên của Đảng và Nhà nước là những cơ sở pháp lý quan trọng cho việc đổi mới chính sách BHXH nước ta theo cơ chế thị trường, theo hướng ngày càng mở rộng đối tượng tham gia BHXH và mở rộng các cơ chế thực hiện (bắt buộc và tự nguyện).


Sơ lược lịch sử phát triển BHXH ở Việt Nam cho thấy, cả về tư duy và trong tổ chức thực hiện, chính sách BHXH luôn được cải cách, được đổi mới để phù hợp với điều kiện KT-XH của đất nước trong từng giai đoạn phát triển. Nói cách khác, cải cách BHXH là vấn đề có tính khách quan và điều này không có nghĩa các chính sách BHXH đã qua “có vấn đề”, ngược lại, các chính sách BHXH qua các thời kỳ đều đã làm tròn “sứ mạng lịch sử” của mình. Ngay trong Nghị quyết 28-NQ/TƯ nêu trên đã cũng đã khẳng định, chính sách BHXH đã từng bước khẳng định và phát huy vai trò là một trụ cột chính của hệ thống ASXH, là sự bảo đảm thay thế, hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ gặp phải những rủi ro trong cuộc sống.


Quay trở lại với những nội dung được nêu trong Nghị quyết số 28-NQ/TW. Nghị quyết đã khẳng định BHXH là một trụ cột chính của hệ thống ASXH, góp phần quan trọng thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội, bảo đảm ổn định chính trị - xã hội, đời sống nhân dân, phát triển bền vững đất nước. Nghị quyết cũng đề ra mục tiêu “Cải cách chính sách BHXH để BHXH thực sự là một trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội, từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ BHXH, hướng tới mục tiêu BHXH toàn dân. Phát triển hệ thống BHXH linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững”. Nghị quyết nêu ra 11 nội dung cải cách BHXH. Trong khuôn khổ bài viết, chúng tôi chỉ bàn luận về một trong những nội dung cải cách chính sách BHXH, đó là xây dựng hệ thống BHXH đa tầng, bao gồm:


- Trợ cấp hưu trí xã hội: Ngân sách nhà nước cung cấp một khoản trợ cấp cho người cao tuổi không có lương hưu, hoặc BHXH hằng tháng. Có chính sách huy động các nguồn lực xã hội đóng thêm để các đối tượng này có mức hưởng cao hơn; điều chỉnh giảm dần độ tuổi hưởng trợ cấp hưu trí xã hội phù hợp với khả năng của ngân sách.


- BHXH cơ bản, bao gồm BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện: BHXH bắt buộc (với các chế độ hưu trí, tử tuất, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, ốm đau, thai sản, thất nghiệp) dựa trên đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động. BHXH tự nguyện (với các chế độ hưu trí, tử tuất hiện nay, từng bước mở rộng sang các chế độ khác) dựa trên đóng góp của người lao động không có quan hệ lao động; có sự hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước cho nông dân, người nghèo, người có thu nhập thấp, lao động khu vực phi chính thức để mở rộng diện bao phủ BHXH; nâng cao ý thức, trách nhiệm của người lao động đối với việc tự bảo đảm an sinh cho bản thân. Mở rộng diện bao phủ BHXH theo lộ trình điều chỉnh tăng tuổi nghỉ hưu phù hợp từng thời kỳ.


- Bảo hiểm hưu trí bổ sung là chế độ hưu trí tự nguyện theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho người sử dụng lao động và người lao động có thêm sự lựa chọn tham gia đóng góp để được hưởng mức lương hưu cao hơn.


Xây dựng hệ thống BHXH đa tầng là vấn đề rất mới ở Việt Nam cả về lý luận và thực tiễn, liên quan đến tổ chức thực hiện và trách nhiệm quản lý của các bên có liên quan (BHXH Việt Nam, các Bộ, ngành)./.


Tài liệu tham khảo

- Công ước 102 (25/06/ 1952) của Tổ chức lao động quốc tế.
- Luật Bảo hiểm xã hội (2014), Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam.
- Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23/5/2018 của BCHTƯ (Khóa XII).
- Tuyên ngôn nhân quyền năm 10/12/1948 của Đại Hội đồng Liên hợp quốc.
- Mạc Văn Tiến (2005), An sinh xã hội và phát triển nguồn nhân lực, NXB Lao động - Xã hội.


Nguồn: tapchibaohiemxahoi.gov.vn.